“纳恩－迈克柯迪法案”（Nunn－McCurdy Act）是美国会针对美军装备采办项目出现的严重成本超支问题，于1982年提出的一项法律机制，意在控制装备成本不断上涨趋势、规范装备成本管理流程、降低采办成本超支风险。该法案核心内容被写入《美国法典》第10章第2433节“单位成本报告”（UCR），近40年间多次修订，始终是美国会控制重大国防采办项目成本超支的重要法律机制，在监控和处理美军装备采办成本超支方面多次发挥作用。

一、基本情况

1981年5月14日，针对美军“黑鹰”战术通用直升机和“爱国者”防空导弹系统等大批装备采办项目均出现严重成本超支情况，时任美国会参议院武装部队委员会主席的萨姆·纳恩和众议院情报委员会主席兼众议院武装部队委员会成员的大卫·迈克柯迪提出一份《1982财年国防授权法》修订案，核心内容是建立国防采办项目成本监控机制，要求美国防部必须定期（一般为一个季度）向国会提交分析重大国防采办项目成本变化情况的“选择性采办报告”，并规定在成本上涨超过特定限度的情况下美国防部必须向国会提交相关书面说明材料。

1982年9月，时任美国总统里根签署《1982财年国防授权法》，“纳恩－迈克柯迪法案”内容也成为正式法条，被写入《美国法典》。随着美军装备技术发展和采办改革推进，美国会对“纳恩－迈克柯迪法案”先后进行多次修订与完善（详见附表1）。其中两次为重大修订：第一次在2006年，将项目原始基线和当前基线同时作为评估成本超支程度的标准；第二次在2009年，明确提出当项目严重超支时，美国防部长必须进一步证明该项目对国家安全至关重要、且没有效费比更高的项目可以替代，否则国会将终止该项目。

二、核心内容与特点

从装备采办成本控制角度看，“纳恩－迈克柯迪法案”的关键内容有三点：一是形成了项目成本定期报告机制，二是重点明确了对超支项目的审查内容，三是规定了对超支项目的处理方式。

1．形成项目成本定期报告机制该法案规定，在采办周期内，正常进展项目，须在每个季度结束后的30天内向美国防部提交上一季度该项目的单位成本分析报告；一般超支项目，美国防部须在季度结束后的45天内，向国会上报“选择性采办报告”的同时，提交一般超支项目的原因分析报告等材料，以供审查；严重超支项目，美国防部长在向国会提交“选择性采办报告”后的60天之内，必须向国会上报正式的书面文件，以证明该项目是不可替代的，否则该项目将被终止。

基于季末报告的时间节点（中国航空工业发展研究中心图片）

2．重点明确超支项目审查内容

该法案将装备采办成本超支分为一般超支和严重超支两种情况。一般超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线的15％或原始成本基线的30％。严重超支是指项目采办单位成本或采购单位成本超过当前成本基线的25％或原始成本基线的50％。其中，项目采办单位成本指研制、采购、条件建设的总成本除以总生产数量（科研数量＋采购数量）。项目采购单位成本是指采购成本除以采购数量。根据《美国法典》第10章第2435节“基线说明”定义，原始成本基线指的是项目启动时或进入工程与制造发展（里程碑B）阶段前制定的首次基线估算值；当前成本基线指的是最近一次制定的项目基线估算值。该法案对一般超支项目和严重超支项目的报告也有不同要求：一般超支项目，法案要求提供报告要包括以下详细内容：

（1）成本增长的根本原因分析；

（2）项目以及子项目已经完成的主要工作；

（3）项目计划成本变化情况；

（4）项目管理和成本控制负责人名单；

（5）造成项目成本增长的性能指标或项目进度因素；

（6）控制成本增长的措施；

（7）性能指标或里程碑节点的变化情况以及对项目成本的影响分析；

（8）最近一次项目成本估算信息。

严重超支项目，美除报告以上一般超支项目的8项基本情况外，还需额外上报的正式书面文件应包含以下5项内容：

（1）项目对国家安全至关重要；

（2）没有效费比更好的项目来替代该项目；

（3）经成本评估与计划鉴定局审查，新的成本估算结果是合理的；

（4）该项目投资优先权更高，可以削减其他项目资金用于弥补该项目的成本增长；

（5）控制后期成本增长的措施。

3．规定成本超支项目处理方式

该法案明确规定，一般超支项目，在国会审查通过以后，可以在里程碑节点进行项目成本基线调整，采办工作继续开展；严重超支项目，若美国防部对其不可替代性证明获得了美国会认可，该项目可以继续进行，但该法案规定美国防部对这类项目还需做以下5点工作：（1）针对成本增长的根本原因，对项目进行重新调整；（2）取消原来已经批准的里程碑节点；（3）签订新合同之前需要确定新的里程碑节点；（4）向国会通报用于补偿该项目成本增长的其他削减项目的投资变化情况；（5）保持对项目的持续审查。

三、法案实施效果

从美国近40年来的实践看，“纳恩－迈克柯迪法案”主要起到了三方面效果：一是使美国防部和国会能及时掌握采办项目成本进展；二是有效控制了采办项目成本超支；三是提升了装备采办项目投资效益。

1．及时掌握采办项目成本进展通过项目成本定期报告机制，美国防部与国会可以定期第一时间掌握每一个重大项目成本进展状况及发展趋势，便于统筹合理安排国防装备经费。对于超支项目成本的监控，要求更为详细的成本报告内容，一方面可及时跟踪项目成本绩效，以对项目做出进一步的审查，同时也向有关方发出警告，避免项目成本进一步恶化。1997年至2015年美国国会及时监控到美陆军“综合红外对抗系统”和“武装侦察直升机”、美海军“朱姆沃尔特”级驱逐舰和“遥控猎雷系统”、美空军C－130运输机“航电现代化计划”和“全球鹰”无人侦察机等重大国防采办项目发生的94次违反该法案的行为，为对这些重大项目及时进行调整提供了依据。

2．有效控制采办项目成本超支该法案在控制装备采办项目成本超支方面起到很好作用，按照法案对超支项目的定量定义，很多采办项目被纳入严格的监控范围内，一定程度上促进了项目成本的绩效改善。据美军统计，1997年至2006年平均每年超支装备项目数量为5．7个，2007年至2016年平均每年超支装备数量下降至3．9个；主要武器装备的成本增长率由2011年的9％下降至2015年的3．5％。

3．提升了装备采办项目投资效益法案明确了项目退出或调整机制，避免了问题项目的持续恶化，节约了装备采购成本。在该法案监控下，“武装侦察直升机”项目在出现2次严重超支的情况下，因美国防部未提交证明材料而被取消；美陆军“陆地勇士”作战系统项目和美海军陆战队VH－71总统替代直升机也因类似原因被取消；美空军“全球鹰”无人侦察机项目和美国防部F－35战斗机项目因发生多次超支，分别进行了3次项目调整和基线重置。同时，严重超支且非不可取代项目的“下马”机制，还倒逼促进了替代项目技术方案的优化改善，大幅提高了装备采办投资效益。

＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊＊魏慧丰、张海涛先生此前已为《空天防务观察》提供1篇专栏文章，如下所列：第1篇，美军装备采购的“精打细算”——新版5000．73指示《成本分析指南与程序》分析，2020年12月17日。（中国航空工业发展研究中心  魏慧丰，张海涛）

本篇供稿：系统工程研究所