海上风力发电是利用海洋风能资源产生清洁能源的一种方式，具有节约土地、减少污染、提高效率等优点。海上风力发电在保障能源安全、促进能源转型、应对气候变化等方面发挥着重要作用。

根据全球风能理事会（GWEC）发布的《全球风能报告2022》，2021年全球海上风电新增装机21.1GW，创历史新高，其中中国装机占比达80.02%，位居第一。预计未来五年（2022-2026）全球海上风电新增557GW，复合年均增长率为6.6%。

尽管海上风力发电具有巨大的潜力和前景，但也面临着诸多挑战和问题，主要包括成本降低、技术创新、环境保护等方面。

一、我国海上风电开发与管理的基本情况

海上风电具有技术性强、经济体量大、产业关联度高等特点，是促进能源结构优化调整并拥有万亿级规模装备产业链市场前景的新兴产业。根据国家能源局《风电发展“十三五”规划》、沿海省（自治区、直辖市）海上风电发展规划以及众多项目的实际推进进度，海上风电经过２０１８年年底的“核准潮”后已进入快速发展阶段，并将可能于２０２１年年底前迎来“抢装潮”。由于受技术、成本等影响，现阶段海上风电的开发主要集中在经济活动最为密集的近海海域。鉴于需要安装众多的风机、铺设密集的集电电缆和漫长的输电电缆，海上风电实际占用和影响的海域面积大，已成为江苏、广东等省份近海海域主要的用海活动之一。

对于海上风电的用海活动，自然资源管理部门主要负责审查其海域开发利用活动是否符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海洋生态红线、海岸线保护等规定，并进行海域使用、路由调查勘测与铺设施工等方面的审批工作。由于海上风电的整体发展规划、风电场址选划、陆上集控中心选址等主要由发展和改革委员会、能源局以及当地政府负责，自然资源管理部门总体上参与不足。这造成自然资源主管部门在对企业送审的海上风电用海活动进行审查时，面临着上述发展规划、风电场址、集控中心位置等关键要素已经基本确定的前置条件，使其难以基于集约节约用海等原则对项目的用海活动进行大的调整。同时，地方自然资源部门在对海上风电项目进行审查时，常常受到地方政府要求放宽用海限制、加快审批进度等方面的压力，导致地方自然资源部门对部分项目进行审查时把关不严，在处理海上风电项目“化整为零”“未批先干”等行为时不积极，难以切实履行海洋开发利用和保护的监督管理职责。

面对海上风电在海洋开发利用过程中存在的诸多问题，现有研究主要是从海洋自然资源管理的实务工作出发，认为海上风电用海存在确权的用海面积小、实际占用的海域面积大的特点；地方政府和能源部门主导的海上风电开发规划主要考虑风能资源，对国防安全、渔业资源、航路航线等因素缺乏充分的考量，导致与其他用海活动冲突较大；由于各部门在海上风电发展上的目标诉求、利益取向等不完全一致，经常出现多头审批、审批周期长、规划冲突等现象。现有文献对地方自然资源部门在海上风电开发过程中的“弱势”地位及对其管理工作造成的影响，以及自然资源管理在机构改革后如何在海上风电开发中更好地履行用途管制职责缺乏深入研究。自然资源部门具有统一行使国土空间用途管制，为合理开发利用自然资源提供科学指引的职责。如何利用机构改革、职能整合的有利时机，努力克服自然资源部门在海上风电管理中的困境，推动海上风电发展实现集约节约用海，成为亟待研究的问题。

二、海上风电管理面临的困境

自然资源部门在海上风电发展中的参与度和话语权较低

各省、市的海上风电发展主要是由地方政府主导，由地方能源部门负责发展规划的制定。由于参与度和话语权较低，自然资源部门的集约节约用海等原则在海上风电发展过程中无法得到有效体现。这表现在以下几个方面：一是在海上风电规划的制定阶段，主要由能源部门负责，自然资源部门对于海洋风电场的位置、面积以及风机布局、风机类型等都没有太多的发言权；二是在陆上集控中心、海缆路由登陆点等位置的选择上，自然资源部门虽然拥有用地审批权限，但实际的征地、拆迁、补偿等问题却主要由地方政府负责协调解决；三是在海上风电场、陆上集控中心确定的背景下，自然资源部门在对具体的海上风电项目的用海和用地审批时面临的前置条件较多，导致其审批流程侧重于程序性审查和合规性审查，缺乏有效调整项目用海活动的能力。

地方自然资源部门难以有效发挥监督管理职能

为了充分发挥地方在经济发展中的积极性，国家妥善推进简政放权。在此过程中，大部分的海域使用权审批已经下放给地方自然资源部门。在海上风电开发过程中，地方自然资源部门对当地的海域资源最为熟悉，其作为用海审批的第一道把关人，是确保项目符合集约节约用海原则最有发言权的部门。同时，按照“谁审批，谁监管”的原则，地方自然资源部门对其负责审批的海上风电用海行为负有监管责任，但其审批和监管职责却面临着地方政府的压力。

作为地方政府的组成部门，地方自然资源部门的主要工作是配合当地政府做好自然资源的管理工作。当海上风电开发成为地方政府重点支持和发展的产业，并纳入地方政府主要工作任务的时候，地方自然资源部门的工作重点也被转变为如何在其职责权限范围内配合地方政府推进海上风电的开发。当某些海上风电项目为了加快用海审批速度而存在“化整为零”“分散审批”等违规行为的时候，地方自然资源部门由于面临来自地方政府的压力而难以发挥其监管职能，只能对上述违规行为采取默许的态度。这与地方自然资源部门的审批程序或者具体执行人并无太大关系。地方自然资源部门作为地方政府的组成部分，其财权、事权、人权受制于地方政府，在海上风电开发中被迫成为参与者和推动者，其监管职责也就很难实现。

海上风电发展规划不完善影响用海管理成效

地方政府和能源部门进行海上风电规划时，只是划定了海上风电场的大致位置，并未明确陆上集控中心、输电海缆登陆点以及路由走向等，特别是没有划定统一的输电海缆管廊带。海上风电企业在向自然资源部门进行用海申报时，按照各自项目的征地、拆迁、补偿等情况以及经济性等原则，确定其风机布局、路由走向及登陆点等。虽然海上风电场大致是按照集中连片的原则划定的，但陆上集控中心、输电海缆路由却是分散的，造成海域资源和岸线资源的浪费，也影响了项目的审批进度。为了解决上述问题，自然资源部门通过联合海事、军方、地方政府等召开协调会的方式，选划了部分项目的集中登陆点和管廊带。但这只是临时性的举措，并未彻底解决海上风电的用海矛盾。因为远期深远海风电项目的登陆点、管廊带等尚未得到充分考虑。同时，由于前期部分项目已完成征地或者与地方政府签订了输电协议，这些项目的海缆路由走向虽然看起来缺乏合理性，但自然资源部门却不得不从“尊重”既定事实的角度承认企业的海缆路由选划方案。

海上风电项目存在“化整为零”“未批先干”等现象

国家通过对海上风电的上网电价进行补贴的方式，推动其在初期获得迅速发展，但国家的电价补贴对海上风电项目的核准时间和并网时间都有明确的时间节点限制。为了能够在规定的时间获得国家的电价补贴，海上风电企业根据国家补贴的时间表倒逼审批进程。这是造成２０１８年年底出现海上风电“核准潮”的重要原因。为了追求审批速度，一些海上风电企业将用海面积大、原本应属于国务院审批的单个项目拆分多个用海面积较小的项目，以便把项目留在地方进行更快地审批。这造成部分海上风电项目存在“化整为零”、分散审批的违规现象。同时，有些项目为了加快进度或者由于提前签订的调查勘测合同对日期有期限要求等原因，其在未取得路由调查勘测批复的情况下，就违规开展了相关工作，造成某些项目的调查勘测活动存在“未批先干”的违规现象。

三、完善海上风电管理的对策建议

通过国土空间规划，加强对海上风电开发活动的指导与约束

从理论上讲，海洋空间规划对海上风电用海行为发挥着指导和控制性作用。地方政府在制定海上风电规划以及自然资源主管部门在审批海上风电项目时，相关用海行为必须符合海洋主体功能区规划、海洋功能区划等规划要求。但原有海洋空间规划多规并存，涉海规划部门权限交错重叠，严重制约了海洋空间规划的管理效能。

国土空间规划对海上风电规划的约束作用将明显加强，并将成为自然资源主管部门管理海上风电的主要抓手。通过组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划，自然资源部可以规范地方政府编制的海上风电发展规划，也可以有效指导和监督地方自然资源部门相关的审批行为，避免地方政府过分干预地方自然资源部门的海上风电用海审批。

通过海洋督察，督促地方政府合理推动海洋风电开发

海上风电在2021年年底前即将迎来“抢装潮”。鉴于海上风电用海面积大、排他性强的特点,以及地方政府在海上风电发展过程中的主导作用和地方自然资源部门经常处于被“俘获”的现实情况，为了避免近海海域空间被“无序”的海上风电建设割裂得支离破碎，自然资源部可以发挥海洋督察的职能，通过海洋督察的例行督察、审核督察和专项督察等多种方式，对地方政府和地方自然资源部门在海上风电开发建设过程中的突出性和倾向性问题开展监督检查。

需要指出的是，对海上风电的开发利用活动开展海洋督察应以对省级政府的督察为重点，而不是省级自然资源部门，进而落实省委和省政府在海洋自然资源保护方面的主体责任。海洋督察将有利于形成海洋自然资源保护的高压态势，也有利于避免地方政府在海上风电开发过程中对地方自然资源部门施加不合理的压力。

及时根据实际情况，制定可操作性的审批标准

我国现阶段的法律法规对海上风电的用海行为缺乏专门的规定。在实际操作过程中，自然资源部门需要及时总结经验，针对海上风电开发制定相应的实施细则和标准，为其审批提供依据。

海上风电的迅速发展对海洋自然资源部门提出了更多的要求，需要其在审批过程中不断地细化并制定具有可操作性的标准。例如，输电海缆路由的管廊带选划问题，自然资源部门需要积极总结前期近海海域路由管廊带选划的经验与教训，提前参与到海上风电规划制定过程，并与地方政府、海事、军方、风电企业、专家等共同研究制定路由管廊带，以避免之前由于参与较晚而面临众多前置条件的困境。再如毗邻区与专属经济区的用海审批问题，自然资源部门需要借鉴海上风电先进国家的经验，结合相关法律法规，尽早制定具有可操作性的风电用海审批原则、程序、权限等实施细则，以取得审批工作的主动权。

完善监管力量，加强对海上风电的监督管理

按照“谁审批，谁监管”的原则，海洋自然资源审批部门需要对海上风电用海活动履行相应的监督管理职责。原来的海洋自然资源监管工作主要由中国海监执行。随着机构改革和海警转隶武警，自然资源框架下海洋监管力量正处在调整和重组过程中。现阶段，海区派出机构的监管力量主要由相关业务中心、中心站及海洋站的人员构成;地方各级政府及自然资源部门的监管力量仍在调整过程中。

鉴于海上风电的迅速发展及其对海域空间的广泛影响，仍在调整中的海洋自然资源监管力量需要在尽可能短的时间内形成“战斗力”。坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”,一是尽快完善和厘清监管的依据、权责、流程等问题，发挥监管的预防作用；二是利用卫星遥感、海洋大数据等先进技术，丰富监管手段，提升监管效能；三是与海警局、生态环境部、司法机关、监察机关等部门建立顺畅的沟通机制和移送机制，坚决惩处违法违规的用海行为。

文章来源： ​中国海洋发展研究中心，自然资源部南海局，尚普咨询