10月中旬以来，继青海、内蒙古、甘肃三省区后，又一省区宣布启动大型光伏基地项目建设。在政策支持下，我国大型光伏基地项目正有序推进，业内人士认为，光伏产业将随之步入“大基地时代”。

国家发改委主任何立峰撰文指出，要扎实推进碳达峰、碳中和重点工作，就要有力有序调整能源结构，加快推进大型风电、光伏基地建设，鼓励就地就近开发利用。

在基本农田红线、生态保护红线、城镇开发边界控制线（以下简称“三线”）等限制下，光伏、风电项目土地供给不足的现象愈发凸显。

除了部分海上风电，未来需要3-4万平方公里的土地或空间，才能满足可再生能源的实际发展需求。虽然用地面积看起来只占国土面积的千分之三四，但现在寸土寸金，地从哪儿来已成为制约行业发展的最大问题。

特别是在“30·60”双碳目标下，“十四五”期间，我国风、光年均新增装机将不能低于1.2亿千瓦。一边是激增的光伏、风电装机需求，一边是巨大的项目建设用地供应缺口，棘手矛盾如何化解？

既要千方百计扩大装机，又要克服种种用地限制，风电、光伏大规模开发土地卡脖子问题越来越突出。

一、垃圾填埋场改造成太阳能发电站

美国的一些城市、县和州已经开始将封闭的垃圾填埋场，改造成太阳能发电站，以产生清洁能源并改造他们的社区。

独立非营利组织 RMI 的一份新报告显示，这种做法将有助于促进美国全国的能源转型。美国有超过 10,000 个封闭的垃圾填埋场。 垃圾填埋场改造为光伏太阳能发电站的未来是光明的。

据 Aodok.com 的数据，估计到 2021 年，仅美国垃圾填埋场站点中的 4,312 个站点（有足够数据表明适用于光伏电站的站点），就可以拥有至少 63 吉瓦 (GW) 的太阳能容量，或相当于美国太阳能总装机容量的 70%。

如果这一潜力得到充分发挥，垃圾填埋场改造成的光伏太阳能发电站，每年可产生 83 太瓦时 (TWh) 的清洁电力，足以为 780 万户家庭供电。

除了发电之外，RMI 还考察了垃圾填埋场改造为光伏太阳能发电站，可为社区提供的其他好处。通过将封闭式垃圾填埋场重新用于可持续、无害用途的光伏发电站，州和地方政府可以通过创造就业机会，帮助振兴许多封闭式垃圾填埋场的低收入社区。

目前，垃圾填埋场太阳能电站项目在地理上集中在美国东北部，近 75% 的运营项目位于马萨诸塞州、康涅狄格州、新泽西州和纽约州。但是垃圾填埋场无处不在，美国全国各地的市、县和州都有机会扩大这种做法，并通过将垃圾填埋场改造为光伏太阳能发电站，为他们的社区带来多重利益。

例如历史上被忽视的、以黑人为主的 Sunnyside 社区，很快将成为美国最大的垃圾填埋场光伏太阳能发电站。

Sunnyside 社区正在将一个 240 英亩的垃圾填埋场地，改造成一个 52 兆瓦的太阳能发电站，该垃圾填埋场对社区产生了 80 多年的负面影响。

Sunnyside 垃圾填埋场光伏项目投入运营后，该光伏太阳能发电站将产生足够的清洁电力，为 5,000 户家庭供电，并每年抵消 1.2 亿磅 CO2。Sunnyside 项目预计还将创造 600 个工作岗位。

二、污水厂穿上“光伏”外衣，节能同时还能创收

污水厂不仅处理污水，还穿上了“光伏”外衣，为减碳之路贡献力量。9月5日，“科技创新引领·碳达峰·碳中和”主题论坛在武汉举行。会上，嘉宾以武汉市江夏区清水入江工程为样本，深入探讨了“双碳”背景下的水处理技术创新、智能化创新、合作模式创新及服务模式创新。

“‘光伏+污水厂’这一模式可充分发挥‘水务+光伏’的天然优势，降低污水厂用电成本。”江夏污水处理厂厂长、中信清水入江公司运营部副部长刘赛告诉长江日报记者，近10年来，光伏发电已经成为最具有经济性的发电能源之一，污水厂本身也具有相应的应用优势。“首先，污水处理厂有着大面积的水处理水池，且年均耗电量比较大，光伏发电项目利用污水处理厂的屋顶、沉淀池、生化池等处，在其上方加装光伏板有得天独厚的空间优势；其次，污水厂上的光伏板能够遮挡直射水池的太阳光，有效抑制了池内原本要经常清理的绿藻生长。”

江夏污水处理厂光伏发电一期、二期项目分别于2019年6月与2020年11月完工，成为武汉市第一个实现全厂光伏覆盖的污水厂。“现在我们厂光伏发电系统年发电量为150万度，占整个厂区总用电量的18%，效益显著。”刘赛表示，除了采用光伏发电节省电能外，江夏污水处理厂还将处理后的污水（中水）通过中水回用系统，解决了厂区办公区域空调及热水问题。“相较于中央空调的用电量，中水回用系统的投入应用减少了办公楼用电20%的能耗。现阶段江夏污水处理厂二期项目正在建设当中，在后期也将实现光伏全覆盖。”

据了解，武汉市江夏区清水入江工程由中信工程投资建设，下属中信清水入江公司负责运营。其项目包括污水收集及处理工程、雨水防洪排涝工程、湖泊生态治理工程和水资源管理工程四类工程。未来将通过污水处理工艺创新、设置科技创新部、数字化和智慧化运营，继续提升科技创新以及低碳发展水平。

三、光伏让废弃矿场用地焕发新生

光伏板上“绿电”潺潺，光伏板下“青山”悠悠。驾车行驶在广袤的潍北盐碱滩涂地上，一块块湛蓝色的光伏电板,整整齐齐地排列在尾废矿场山顶之上(山在哪里？到底是个什么样？)一座绿意盎然、生机勃发的“光电青山”映入眼帘，一幅携围滩河而起、融工业园而生，山、河、园交相辉映和谐共生的新画卷蔚然成形……这是潍坊市利用废弃碱渣场蝶变“绿光一体”生态光伏发电项目，蹚出了一条尾废场治理与新能源发电并行、推动生态发展的新路径，奏响了尾废矿场综合治理的“光伏曲”。

“‘绿光一体’是指结合荒山荒地、废旧矿厂、尾废场坝等生态环境整治，在太阳能资源禀赋优、用电负荷高及光伏效能三类以上的地区，采用‘绿中发电，绿电融合’的方式建设光伏电站项目，实现‘生态+光伏’有机结合，既把荒山废矿打造成绿水青山，又实现绿水青山变身金山银山。”据潍坊市发展改革委负责人介绍，近年来，潍坊市以生态文明建设精神为指引，深入贯彻落实碳达峰碳中和战略部署，围绕全市生态环境治理实际需求，创新推出坝坡造绿、场顶种草、草上发电“绿光一体”综合治理开发模式，全力打造生态光伏示范区，力促生态环境改善、能源绿色转型，为全市高质量发展提供坚实的生态能源保障。

在潍坊市滨海经济技术开发区山东海化集团废弃渣场内，施工人员正在对渣场顶部进行防渗覆土作业，技术人员忙着对太阳能发电阵列进行规划布局，力争今年年底之前，将山东海化集团数十米高的废弃渣场打造成集绿色发电、生态观光、新能源科普于一体的10万千瓦“光电青山”光伏电站项目，大幅提升废弃矿场土地利用效率，促进当地生态环境治理水平改善，推动地方经济绿色高质量发展。

“该项目由潍坊信能光伏电力有限公司建设运营，项目总投资4亿元，占地3500余亩，总装机容量10万千瓦，25年运行期，分2期并网发电，增设10兆瓦/20兆瓦时储能配套设施，拟定于2021年12月底全容量并网投用。”据潍坊信能光伏电力有限公司项目负责人介绍，项目建成后，年均发电量1.2亿千瓦时，可有效替代标煤3.5万吨，减排二氧化碳9.1万吨。同时，电站建设带动周边交通、仓储、物流、旅游、餐饮等各类就业岗位2000余个，直接营业增收4738.8万元，年缴纳各类税费达2000余万元，实现生态和经济效益双丰收。

下一步，潍坊市将坚持生态环境修复与产业转型发展相结合，纵深推进“绿光一体”综合治理开发，配套发展农业种植养殖、休闲农家乐、果蔬采摘园、垂钓园、儿童娱乐等三产融合产业，拓宽增收路径，为全面推进乡村振兴战略打下坚实基础。

四、总结

随着光伏发电、风电设备及安装成本大幅降低，土地成本愈发凸显。“1平方米土地，对应约150瓦的光伏安装量，风电最多200瓦。风、光属于低密度能源，必须达到一定规模才能产生效益，土地空间就成了最宝贵的资源。

新能源开发用地问题若得不到妥善解决，将直接影响“30·60”双碳目标的实现。“构建以新能源为主体的新型电力系统，意味着风、光将是未来主力电源。据此预估，到2025年，风、光年均新增装机不能低于1.2亿千瓦。”阳光电源董事长曹仁贤称，虽正经历飞速发展，但迄今为止我国风电、光伏装机规模从未达到上述体量，即便是按照近年的正常速度推进，达标也存在一定难度。“既要千方百计扩大装机，又要克服种种用地限制，风电、光伏大规模开发土地‘卡脖子’问题将越来越突出。”

作为硬约束，“三线”是新能源项目开发的必要前提。自然资源部（原国土资源部）法律顾问吴永高告诉记者，早在2015年，原国土资源部已下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《光伏发电站工程项目用地控制指标》等文件，明确对新能源项目用地作出规范和界定。以光伏为例，自上述政策实施后，部分地方允许光伏项目占用农用地的政策不再实施，部分项目投资因此无法落地。“2021年中央一号文件重申，坚决守住18亿亩耕地红线，这是第一位的。土地作为生态环境的组成部分，其使用也要兼顾生态承载能力，生态红线又是一条硬约束。绝不能因为风、光建设需要用地，主管部门就开这个口子，项目选址首先必须规避红线。”

另据介绍，在强化“三线”约束、规范项目用地的同时，主管部门其实也出台了多项土地管理政策，支持风、光产业发展。吴永高举例，诸如“林光互补”等项目，虽然占用林地、草地，但基本不破坏原来的土地状态，对土地功能影响较小；部分光伏、风电项目使用戈壁、荒漠等未利用土地，不占压土地、不改变地表形态。对于这些情况，主管部门采取差别化用地政策，均已给予政策优惠及便利。

“我们不是要求放宽耕地、生态等红线限制，更不是要求给可再生能源企业开绿灯，而是希望在充分论证的基础上，合理规划土地资源，给光伏、风电留足发展空间。从整体出发加强评估，每年1.2亿千瓦以上的新增装机，到底装在哪里合适？当前，推进双碳目标的紧迫性，不允许因用地问题来回扯皮而造成太多时间浪费。”曹仁贤表示，土地利用要算“大账”，要统筹推进可再生能源推广应用与生态环境协调发展。

“可考虑由自然资源部门牵头，建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’”

重重矛盾如何破解？

曹仁贤建议：“可考虑由自然资源部门牵头，建立光伏、风电项目用地的‘负面清单’，比如包括基本农田、草原、林地、国家级公益林、重要湿地等，放开清单以外的用地限制，增加土地供给范围，为光伏、风电大规模开发提供用地保障的绿色通道。”

武钢建议，各地在编制国土空间规划时要充分考虑“双碳”目标，采用风电专项规划或规划留白的形式保障项目用地。同时，应开展风电对生态环境影响的研究评估，科学制定生态红线划定标准和办法，避免“一刀切”政策影响行业发展。

“针对可再生能源项目用地问题，各方有过几次激烈交锋，所以才出现诸如农光互补等开发形式。”国家发改委能源研究所研究员王斯成告诉记者，表面上看，可再生能源开发面临着用地难的问题，但背后实际涉及非常复杂的因素，需多管齐下推动解决。

王斯成认为，在中东部地区，土地资源已非常紧张，大面积占用土地的新能源项目应该明令禁止，转而鼓励建筑光伏、屋顶分布式光伏等形式。而在土地相对充裕的西部地区，特别是诸如青海、甘肃、新疆等有大量戈壁、荒滩资源的省份，可推进大型可再生能源项目的开发，尤其是集合了风、光、水、火、储的综合能源基地。

李丹也称，中东部地区人口密度大，土地用途更多，在可行范围内，新能源开发应尽量以分布式光伏、分散式风电为主，西部地区则是集中式开发的主战场。“之所以存在土地获取难的问题，很大程度上是因为土地是地方推动经济发展的重要资源，因此当地政府在项目审批、实施的过程中会主动提高用地门槛。对此，还需探索更好的商业模式，让各方均能从项目开发中获取合理收益。通过利益绑定的方式，避免当地政府哄抬地价，企业也可减少不必要的土地成本。”

“新能源产业正迎来规模爆发期，而我国建设用地指标长期稀缺，在兼顾各行业用地需求时，地方政府可根据实际情况，加强统筹协调。此外在用地审批时，考虑适当简化流程，切实减轻企业负担。”吴永高说。

上面的三个做法，也许在未来会被广泛采用，让闲置土地焕发新生，创造额外的价值。

来源：傲多可商机网，长江日报，全国能源信息平台，大千深观察